Асоціація ОРЕМ-Україна
Суворова, 4/6 Киев
+380445904508 +380445904508

Проблемы RAB-регулирования в Украине

Нижеуказанная информация имеет определенные ограничения при ее использовании!

Нижеуказанная информация имеет определенные ограничения к использованию!

Нижеследующий отчет подготовила компания IHS ENERGY специально для Ассоциации операторов распределительных электрических сетей Украины. Ассоциация имеет эксклюзивное право на использование, копирование, воссоздание, публикацию, распространение и публичное размещение этой информации, если идет речь о воссоздании полного текста этого документа.

Любое постороннее использование отчета или определенной его части, если не идет речь об использовании в документах относительно регистрации ценных бумаг, об использовании для изготовления коммерческого продукта или услуги, запрещается. Использовать информацию можно лишь при условии наличия прямой ссылки на первичную дату составления отчета и отсутствия любых корпоративных логотипов, кроме логотипа IHS.

Фрагмент договорных условий между IHS ENERGY и Ассоциацией операторов распределительных электрических сетей Украины размещен ниже. Непосредственно с отчетом можно ознакомиться после изучения указанных документов.

 

"2.1. Внешнее использование Заключительного Отчета

IHS этим предоставляет Клиенту эксклюзивную, бессрочную, без дополнительной оплаты (без роялти), всемирную лицензию на использование, копирование, воспроизведение, публикацию, распространение и публичное размещение Заключительного Отчета. Эта лицензия включает право Клиента распространять Заключительный Отчет Аффилированным Компаниям и третьим лицам (юридическим лицам любой организационно-правовой формы, правительственным органам и учреждениям, неправительственным организациям) при условии, что соответствующие Аффилированные компании и третьи лица будут предупреждены об ограничениях использования Заключительного Отчета путем предоставления Клиентом в адрес таких аффилированных компаний и третьих лиц сообщения с содержанием таких ограничений, предусмотренных в п. 2.1, 2.2, 2.3 и 5.2–5.4 Договора. Эта лицензия включает право делать ссылку на Заключительный Отчет или включать его в другие работы Клиента для публикации и/или распространения среди третьих лиц. Если в договоре не предусмотрено иное, Клиент может распространять Заключительный Отчет лишь в полном виде. IHS оставляет за собой полное право редактировать Заключительный Отчет до представления его Клиенту, а также в случаях, предусмотренных п. 5.6, и Клиент не имеет права делать какие-либо редакционные изменения в Заключительный Отчет.

Как разрешено настоящим Договором, Заключительный Отчет может раскрываться, воспроизводиться или распространяться только в полном виде со следующими исключениями:

і               Клиент может делать ссылку на извлечения из Заключительного Отчета или подытоживать данные из Заключительного Отчета в собственных документах либо электронных сообщениях при условии, что Клиент прилагает полный текст Заключительного Отчета к таким документам или электронным сообщениям;

іі              Клиент может делать ссылку на извлечения из Заключительного Отчета без приложения полного текста Заключительного Отчета при условии, если Клиент указывает, что Заключительный Отчет можно получить путем обращения непосредственно к IHS, и указывает следующие контактные данные IHS, Inc.: Daniel Berkove,  +972 54 481 8582 или Daniel.Berkove@ihs.com.

2.2.  Ограниченное использование

Заключительный Отчет или любая его часть не должны быть включены в документ относительно регистрации ценных бумаг, проспект эмиссии, информационный меморандум либо другой документ относительно эмиссии и/или представляться в любые учреждения по ценным бумагам. Заключительный Отчет никогда не должен использоваться Клиентом для изготовления коммерческого продукта или услуги. Во избежание сомнений, это не ограничивает Клиента использовать Заключительный Отчет для достижения своих уставных целей как некоммерческой организации (образовательных, рекламных целей и т.д.). Клиент может, с учетом всех других ограничений и обязательств, предусмотренных в Договоре, делать ссылку и/или использовать части Заключительного Отчета при условии, если таковые не будут содержать любых улучшений, модификаций, объединений, поддельных результатов анализа или других элементов, которые не содержались в Заключительном Отчете. Информация, содержащаяся в Заключительном Отчете, не должная искаженно отображаться или исключаться из контекста Заключительного Отчета как целого документа. Клиент не должен никоим образом заявлять, устно или письменно, что лицензия Клиента, позволяющая распространять Заключительный Отчет или любую информацию, которая содержится в нем, содержит любое подтверждение или заверение от IHS.

Любые копии Заключительного Отчета, распространяемые Клиентом, должны содержать прямую ссылку на первичную дату составления Заключительного Отчета и являются предметом отдельного договора на согласованных Сторонами условиях. Никакие корпоративные логотипы, кроме логотипа IHS, не могут содержаться на Заключительном Отчете без предварительного письменного согласия IHS. IHS может размещать любые защитные оговорки относительно гарантий и ответственности к Заключительному Отчету, которые IHS будет считать необходимыми. Клиент этим соглашается с тем, что IHS будет публично ссылаться на Клиента как клиента, который заказал Заключительный Отчет. Клиент обязан соблюдать любые медиатребования IHS относительно корректного использования и перепечатывания логотипа IHS.

2.3. Дополнительные защитные оговорки относительно гарантий и ответственности

Клиент принимает и определяет, что он будет нести ответственность за любое использование Клиентом Заключительного Отчета способом, не предусмотренным настоящим Договором, и что IHS не несет ответственности в любой форме за любое использование Клиентом или третьими лицами Заключительного Отчета.

Ни предоставление компанией IHS по настоящему Договору Услуг или Заключительного отчета, ни предоставление ею согласия, предоставленного по настоящему Договору, не представляют инвестиционную или юридическую консультацию, которую Клиент должен получить из других независимых источников.

IHS не несет никакой ответственности и не предоставляет никаких гарантий Клиенту или Получателям в случае, когда Клиент или Получатели полагались на Заключительный Отчет. IHS будет предоставлять Услуги по настоящему Договору согласно разумному уровню мастерства и осторожности в соответствии с профессиональными стандартами,  общепринятыми в области управленческого консалтинга для работ подобного объема, срока выполнения и сложности.

5.2.        Ни одна из Сторон не будет удалять любые авторские права, торговую марку или другие сообщения о правах собственности другой Стороны или любого третьего лица на любых материалах, полученных от другой Стороны, и каждая Сторона будет воспроизводить все такие сообщения на всех копиях таких материалов.

5.3.        Согласно условиям настоящего Договора IHS этим предоставляет Клиенту, а Клиент принимает лицензию, которая является ограниченной, эксклюзивной, бессрочной, непередаваемой, не предусматривающей права выдавать другие лицензии на ее основании и может быть отозвана (в случае нарушения Клиентом условий Договора).

5.4.        Клиент может ссылаться или распространять Результаты услуг во внешней среде или иным образом предоставлять или позволять доступ к результатам услуг третьим лицам с учетом положений параграфа 2.2."



IHS ENERGY

Стимулирующее регулирование распределения электроэнергии в Украине

Применение уроков, усвоенных из международного опыта

20 сентября 2016 г.          ihsmarkit.com

 

 

 

Подготовлено компанией IHS ENERGY

для Ассоциации операторов распределительных электрических сетей

Содержание

Вступление 

Альтернативные модели регулирования распределения электроэнергии

Международный опыт применения стимулирующего регулирования RAB: усвоенные уроки

Внедрение стимулирующего регулирования RAB в Соединенном Королевстве и Европейском Союзе

Российский опыт RАВ-регулирования: предостерегающая сказка

Сегодняшние предложения Украины относительно стимулирующего RАВ-регулирования

Комментарий по поводу предложенного Украиной регулирования, основанного на международном опыте

Рекомендации

  

IHS ENERGY 

Стимулирующее регулирование распределения электроэнергии в Украине

Применение уроков, усвоенных из международного опыта

Введение

Энергетический сектор Украины сейчас старается удовлетворить нужды украинских потребителей электроэнергии. По сравнению с европейскими стандартами надежность поставки электроэнергии в Украине очень низкая: и количество, и продолжительность отключений электроэнергии в несколько раз больше европейских норм.

Сейчас, когда Украина сталкивается с проблемами производства и передачи электроэнергии, многие проблемы, связанные с невысоким уровнем надежности, проявляются в системах распределения электроэнергии именно областного уровня. Независимая Украина унаследовала региональные распределительные компании (облэнерго), которые страдали от недостаточного финансирования еще в последние годы существования Советского Союза. Огромное количество линий электропередач и трансформаторных подстанций работает уже больше 30 и даже 40 лет. Проверка, осуществленная в 2012 г., показала, что 53% распределительных сетей нуждаются в ремонте и модернизации, 20% распределительных сетей и 19% трансформаторных подстанций нужно немедленно капитально ремонтировать или заменить.

Без решения проблемы хронического недофинансирования инфраструктуры распределительных электросетей их уровень надежности постоянно будет ухудшаться, тормозя планы Украины по проведению экономической реформы и созданию современной конкурентоспособной и эффективной экономики.

Причина проблем в Украине –  распределение электроэнергии по принципу «затраты плюс», который применяется с конца 1990-х гг., когда началась приватизация облэнерго. Мировой опыт показывает, что в случае регулирования по этому принципу не будет много инициатив относительно повышения эффективности или внедрения инноваций, потому что он не стимулирует планирование долгосрочных инвестиций, которое  чрезвычайно важно для отрасли с такой большой капиталоемкостью и такими продолжительными циклами капиталовложений.

В Украине регулирование по принципу «затраты плюс»  привело к тому, что тарифы на распределение электроэнергии недостаточно высокие, чтобы обеспечить прибыльную работу облэнерго, а также к тому, что существует постоянная потребность в инвестициях для поддержки и модернизации распределительных электросетей.

Тогда был предложен альтернативный подход к регулированию распределения электроэнергии, который использует стимулирующую модель «Регулируемая база активов» (RAB), а не принцип «затраты плюс».

Ассоциация операторов распределительных электрических сетей (АОРЕМ – Украина) обратилась к компании IHS ENERGY с просьбой провести оценку предлагаемого подхода RAB и предложить изменения, которые могут быть нужны в свете международного опыта и состояния дел в Украине. Наши выводы представлены в презентации большего объема с названием «Отчет», который подытожен в этом Расширенном исполнительном отчете и состоит из трех частей:

обсуждения разных моделей регулирования распределения электроэнергии, вывод которого заключается в том, что стимулирующая регулируемая база активов (RAB) является самой лучшей моделью для Украины;

обзора лучшего международного опыта и уроков, усвоенных благодаря применению RAB, а также сравнения международных подходов с предлагаемым для Украины новым подходом к регулированию;

специфических рекомендаций для применения RАВ-регулирования распределения электроэнергии в Украине, принимая во внимание международный опыт и цель Украины построить устойчивую регуляторную систему, которая была бы выгодной украинскому потребителю с точки зрения надежности поставки и уменьшения затрат.

Альтернативные модели регулирования распределения электроэнергии

Распределение электроэнергии – это классический пример того, что экономисты называют «естественной монополией» (отрасль рынка, для которой чрезвычайно высокие фиксированные затраты на поддержание инфраструктуры – это непреодолимое препятствие для потенциальных игроков).

Естественные монополии работают на своих рынках без конкуренции или угрозы конкуренции в будущем в том смысле, что государство должно защищать интересы потребителей, регулируя доходы этих монополий, а также качество их услуг.

В наиболее широком понимании есть три варианта существования естественных монополий на рынке распределения электроэнергии.

Первый – это национализация в чистом виде: государство владеет этой отраслью и осуществляет распределение электроэнергии. В этом случае нет необходимости регулировать тарифы, поскольку какие тарифы устанавливать и какие инвестиции делать – это просто один из вопросов государственной политики.

Национализированная сеть распределения электроэнергии имеет плохой опыт оперирования. Это, как правило, приводит к высокой стоимости, низкой эффективности, недостатку инвестиций в долгосрочной перспективе, а также к установлению тарифов, которые меняются в зависимости от политических настроений. Главная проблема государственной формы собственности распределения электроэнергии заключается в том, что принятие деловых решений зависит от  политиков, а роль рычагов рынка при принятии этих решений вообще не учитывается. Основной принцип рыночного пути, на который стала Украина, состоит в том, что частные компании, работающие на рынке с государственным регулированием, достигнут лучших результатов (в том числе это будет касаться и потребителей), чем предприятия государственной формы собственности.

В украинском контексте, когда энергоснабжающие компании уже были приватизированы, их национализация стала бы шагом назад. Это был бы  весьма негативный сигнал инвесторам во всем мире о  состоянии украинской экономики. Также это переложило бы бремя жизненно необходимых инвестиций исключительно на плечи государства в то время, когда государственный бюджет находится в затруднительном положении.

Второй вариант – это концессия: подход, при котором государство по-прежнему руководит энергоснабжающими предприятиями,  но заключает передоверенные контракты с частными (или частично частными) компаниями. Концессии используют с инфраструктурой, которая находится в муниципальной собственности (включая распределение электроэнергии), в некоторых европейских странах, например во Франции и Италии. На практике система концессий успешна, если она сопровождается инициативами по регулированию, которые стимулируют инвестиции и эффективность – например, в Италии концессии подлежат RАВ-регулированию по британскому образцу.

Итак, переход на концессионную модель в Украине не решит проблему необходимости применения стимулирующей модели регулирования. Однако государство должно будет отозвать свои обязательства по приватизации облэнерго, что приведет к тем же проблемам с ограничением бюджета и ухудшением инвестиционного климата, как и в случае использования модели национализации.

Третий подход правительства к распределению электроэнергии – это регулируемые монополии: частные компании по распределению электроэнергии работают прибыльно, но их прибыль и услуги находятся под регуляторным надзором. Общий разрешенный объем прибыли (который они получат из тарифов потребителей) устанавливается на основе затрат на эксплуатацию и  инвестиции, которые понесли операторы распределительных сетей. Этот подход предложен  и для Украины, сейчас он наиболее распространен в странах Европейского Союза.

Регулирование допустимой прибыли в пределах этого подхода осуществляется с помощью принципа «затраты плюс» или стимулирующего метода RAB. Оба преследуют цель компенсировать монополиям – распределителям электроэнергии их затраты, но каждый метод имеет свою особую специфику:

по методике RАВ-регулирования разрешенный объем прибыли операторов устанавливается на довольно продолжительные периоды времени (обычно от 4 до 8 лет), а по методике «затраты плюс» разрешенный объем прибыли, как правило, регулируется ежегодно либо ежеквартально;

прибыль нормируется независимым регуляторным агентством не путем добавления фиксированной маржи к эксплуатационным и капитальным затратам (как мы видим в системе «затраты плюс»), а путем определения ресурсной базы каждого оператора (его RAB) и установления прибыли на уровне, который позволит эффективному оператору получить доход, соответствующий его инвестициям;

определение эффективного оператора осуществляется регулятором с помощью контрольных сравнений регулируемых распределительных компаний путем использования терминов «цена – качество услуг»;

RAB (Регулируемая база активов) оператора определяется прозрачно и базируется на ресурсах, используемых при предоставлении его услуг;

стимулирующее регулирование RAB предоставляет четкие стимулы операторам, позволяющие им достичь цели в таких сферах, как экономия эксплуатационных затрат, бесперебойность снабжения, качество новых инвестиций;

пользу от использования системы RАВ-регулирования ощущают и потребители, имеющие как экономию средств, так и более высокий уровень предоставления услуг.

Со стороны инвестора главным в системе стимулирующего регулирования RAB есть то, что оно устанавливает разумный уровень предсказуемости разрешенного объема прибыли, а также содержит четкие стимулы, которые предоставляют возможность операторам получить прибыль на новые инвестиции и вознаграждают или наказывают операторов за уровень качества их услуг. Со стороны потребителей (и регулятора, действующего в их интересах) система стимулирующего регулирования RAB позволит достичь не только улучшения качества услуг, но и снижения тарифов, поскольку определенная доля меньших удельных затрат, возникающих благодаря эффективным усовершенствованиям, передается потребителям.

Потенциал стимулирующего регулирования RAB разительно отличается от реальностей распределения электроэнергии по системе «затраты плюс» в Украине; последняя не смогла стимулировать необходимое инвестирование в разрушающуюся инфраструктуру распределительных сетей и привела к резкому снижению качества и надежности оказываемых услуг.

Международный опыт применения стимулирующего регулирования RAB: усвоенные уроки

В 1990-х гг. и в начале 2000-х страны – члены Европейского Союза столкнулись с подобной проблемой, которую имеют украинцы сегодня – как создать стимулы для частных инвестиций в стареющую инфраструктуру распределения электроэнергии и при этом сделать так, чтобы потребители получали электроэнергию по возможности по низким ценам, но при этом с высоким качеством услуг.

Два десятилетия опыта,  приобретенного в Соединенном Королевстве, показали, что стимулирующее регулирование RAB может со временем успешно решить эти проблемы.

Внедрение стимулирующего регулирования RAB в Соединенном Королевстве и Европейском Союзе

Регулирование электроснабжения с помощью модели RAB впервые было сформулировано и внедрено в Соединенном Королевстве в 1994–1996 гг., через шесть лет после приватизации британской энергетической отрасли.

Первый этап внедрения модели RАВ-регулирования был полемическим – большинство вопросов касались не RАВ-регулирования как такового, а недостатков регулирования, поскольку система находилась на этапе становления и испытывала со стороны операторов «фокусы» на протяжении периода, который непосредственно следовал за приватизацией 1990 года.

По сути говоря, и до, и после внедрения RАВ-регулирования британский регулятор сделал серьезную ошибку, занизив уровень экономии средств, которого могли бы достичь операторы распределения электроэнергии. В результате этого операторы получили намного большую прибыль, чем ожидалось.

Эта начальная ошибка регулятора привела к политическому удару в ответ. На национальных выборах 1997 г. победила Лейбористская партия, одним из пунктов предвыборной программы которой было взыскание единого налога на «сверхприбыль» в секторе электроэнергетики.

Этот налог на сверхприбыль в размере 2,2 млрд долларов США, установленный в 1998 г., оказался разрушительным как для операторов, так и, в конце концов, для потребителей. Идея прогнозируемости британской регуляторной системы была подорвана. Это привело к тому, что инвесторы ожидали значительных рисков. 

Далее состоялось заметное повышение долгосрочной стоимости капитала в этом секторе экономики – и в результате потребители должны были платить по более высоким ценам.

После 2000 г. система RАВ-регулирования перешла на следующий этап, когда были введены более эффективные  базовые стандарты цены и качества, а также инновации, которые помогли удовлетворить возрастающие нужды распределительной системы страны.

Одним из вопросов, на котором сосредоточились в то время, стало определение рисков за пределами контроля операторов (например, изменения в налогообложении или инфляция) и обеспечение того, что эти риски перекладываются на потребителей, а не остаются на плечах компаний. Снижение рисков вместе с восстановлением регуляторной стабильности привело к низким и снижаемым капитальным затратам в этой отрасли экономики – к экономии затрат, которую, наконец, частично ощутили и потребители.

После внедрения стимулирующего RАВ-регулирования в Соединенном Королевстве подобные регуляторные механизмы были введены в большинстве стран Европейского Союза, включая Италию, где этот вид регулирования применяется скорее к владельцам концессий, чем к владельцам распределительных сетей.

Положительные результаты стимулирующего RАВ-регулирования в Соединенном Королевстве однозначны. Доля начислений на распределение в общей стоимости электроэнергии уменьшилась почти вдвое с середины 1990-х гг. Вместе с тем ежегодные инвестиции в сектор распределения электроэнергии возросли вдвое по сравнению с периодом до приватизации (см. рис. 1), а надежность услуг в этой сфере повысилась.

  

Рис. 1. Соединенное Королевство в системе RАВ-регулирования: инвестиции возрастают, затраты потребителей снижаются


Сегодня RАВ-регулирование стало стимулом для того, чтобы операторы могли адаптироваться к требованиям, которые только возникают, относительно «активности» распределительных электросетей. Это значит, что они могут поставлять и помогать стимулировать использование так называемой солнечной и ветровой «встроенной электроэнергии», которую вырабатывают с помощью фотоэлектрических панелей и подключают скорее к распределительным линиям, чем к линиям электропередач.

Какие главные выводы можно сделать из британского опыта относительно стимулирующего RАВ-регулирования, включая и ошибки 1990-х гг., и успехи регулирования 2000-х?

Регулятор должен быть действительно независимым и от давления сферы регулирования, и от прямого политического вмешательства; ему нужно владеть достаточными ресурсами, включая возможность использования  внешней независимой технической экспертизы.

Важность эффективной оценки регулятором затрат несомненна. На начальном этапе RАВ-регулирования в Соединенном Королевстве расходовали недостаточно времени и денег на систематический сбор, мониторинг и стандартизацию данных о затратах в электроэнергетической отрасли.

Регулятор должен иметь полномочия получать от распределительных компаний данные и устанавливать границы стоимости в целях оценивания эффективности их работы, а также использовать оператора с наиболее низкими ценами как образец для сравнения и улучшения работы всей отрасли.

Во время диалога между электроэнергетической отраслью и регулятором не следует спешить – его необходимо налаживать постепенно на базе прозрачности и доверия, которые будут демонстрировать обе стороны, оставляя место для адаптации на основе усвоенных уроков и быстрого исправления любых ошибок.

Регулирование должно уметь адаптироваться, чтобы отражать меняющиеся требования к энергораспределительным сетям, возникающие благодаря производству альтернативных видов энергии или появлению других инновационных технологий (например, умных счетчиков), и гарантировать, что операторы распределительных сетей имеют хорошие стимулы для инвестирования и, соответственно, приспосабливаются к этим изменениям.

Российский опыт RАВ-регулирования: предостерегающая сказка

Россия внедрила RАВ-регулирование распределения электроэнергии в 2010 г.,  имея приблизительно те же условия, которые сегодня имеет Украина: устаревшее оборудование, недостаток инвестиций, сложившийся исторически, отсутствие долгосрочного плана инвестирования, плохое качество услуг и низкий уровень надежности.

В России было много трудностей во время внедрения системы RАВ-регулирования, но наиболее серьезный недостаток в распределении электроэнергии состоял в абсолютной невозможности регулятора серьезно оценить соответствующие затраты и установить стандарты для уже существующего и нового оборудования.

В результате возможность регуляторной системы стимулировать полезные инвестиции была чрезвычайно слабой. Распределительные тарифы увеличились быстрее, чем ожидалось – более чем на 15% за год – но значительного роста эффективности или полезных инвестиций не было. Тарифы на распределение электроэнергии, основанные на RAB, были отозваны в середине 2012 г. и заменены на жесткий механизм индексации тарифа.

В 2013 г. RАВ-регулирование было опять введено, но на новых условиях. Разрешенная норма прибыли на существующее оборудование была снижена до начального трехлетнего срока, но в следующие периоды была применена единая, более высокая норма прибыли на все оборудование (старое и новое), причем планирование инвестиций рассматривалось отдельно. Вместе с тем была улучшена регуляторная структура относительно эффективности затрат, предложенной стандартизации инвестиций и стимулирования качества предоставляемых услуг. 

Российский опыт демонстрирует, как тяжело проводить реформы регулирования в сложном постсоветском контексте, который характеризуется перекрестным субсидированием групп потребителей, политическим давлением на повышение тарифов, непосредственным политическим вмешательством и деградирующей материальной базой.

Главные уроки, которые Украина может извлечь, анализируя российский опыт, следующие:

как и в случае с опытом Соединенного Королевства, российский опыт RАВ-регулирования подчеркивает важность эффективного и систематического сбора, мониторинга и стандартизации данных относительно затрат.

Без внедрения этих механизмов главное преимущество RАВ-регулирования – способность стимулировать полезные инвестиции – не было реализовано в России, даже когда дистрибуционный компонент тарифов для потребителей возрастал быстрыми темпами, что привело к неудаче на старте и несколько лет были просто потеряны;

разрешенный объем прибыли должен устанавливаться на понятной и прозрачной базе (например, подход, основанный на средневзвешенной  стоимости капитала, который предлагается для Украины и обсуждается в разделе ниже), а потом оставаться неизменным, что позволит планировать долгосрочные инвестиции и будет способствовать доверию к регуляторной стабильности;

политическое вмешательство в целях изменения условий регулирования в середине регуляторного срока разрушило планы России достичь первоочередных целей относительно распределения электроэнергии.

Поскольку начальный регуляторный период чрезвычайно важен для тестирования регуляторных параметров и выявления ошибок, любые недостатки должны быть скорректированы, не прибегая к фундаментальным изменениям курса, ведь это приведет к потере доверия к регуляторной стабильности на долгие годы и разочарует инвесторов, даже если соответствующие стимулы были задействованы своевременно;

несмотря на сложности внедрения системы RАВ-регулирования в России, был достигнут определенный прогресс в налаживании плодотворного диалога между регулирующими институтами и некоторыми операторами распределения электроэнергии.

Сегодняшние предложения Украины относительно стимулирующего RАВ-регулирования

IHS рассмотрела существующие сейчас проекты украинских предложений по новому регулированию распределения электроэнергии, как это указано в приказе № 293 Фонда государственного имущества Украины (ФГИУ) и в проектах нескольких постановлений НКРЭКУ[1]. Каждая структура RАВ-регулирования является уникальной, а в некоторых случаях украинские проекты отклоняются от европейских норм и лучших образцов практик.

Однако в целом проекты дают точку отсчета для построения новой регуляторной системы, которая бы могла, если ее внедрять эффективно и последовательно, помочь Украине достичь цели относительно предоставления облэнерго надлежащих стимулов для улучшения их работы и инвестиционного климата, а также качества их услуг, чтобы потребителям это было выгодно. 

Некоторые ключевые элементы проектов украинских предложений по регулированию следующие:

начальный регуляторный период устанавливается на 3 года, а следующие за ним периоды будут длиться по 5 лет;

оценивание существующей материальной базы основывается на методике, описанной в приказе ФГИУ № 293, которая базируется на возмещении затрат, рассчитанных на основе калькуляций рыночной стоимости, остаточной стоимости и ликвидационной стоимости.

Для облэнерго устанавливаются процедуры, по которым они предоставляют в НКРЭКУ свои расчеты ожидаемых затрат на эксплуатацию на протяжении регуляторного периода по определенным категориям затрат;

к этому оцениванию применяется так называемый фактор оптимизации. Он включает в себя определение «неиспользуемых активов» на основе фактора нагрузки в наиболее напряженный месяц с некоторыми расчетами резервной мощности, а потом проводится дисконт RAB в соответствии с активами, которые были указаны как «неиспользуемые»;

материальная база амортизируется через 30 лет согласно постановлению  НКРЭКУ № 899, но IHS понимает, что у НКРЭКУ есть намерение сократить этот срок до 13 лет;

устанавливается процедура передачи операторами ежегодных инвестиционных планов регулятору и  НКРЭКУ для их рассмотрения и одобрения (или неодобрения);

операторы должны устанавливать уровень своих ежегодных инвестиций на уровне не ниже, чем их совокупная амортизация за любой год. IHS понимает, что НКРЭКУ имеет намерение изменить минимальный уровень капитальных инвестиций на начальном регуляторном периоде, чтобы он был равен 50% разрешенной для облэнерго чистой прибыли от применения регуляторной нормы прибыли на существующие активы;

норма прибыли RAB устанавливается согласно постановлению  НКРЭКУ  № 1099 в размере 14,97% на новые активы и в размере 5% на существующие активы, с обеими этими нормами прибыли, имея в виду, что они отражают инфляцию и реальную прибыль.

Соответственно, Министерство экономического развития и торговли Украины выступило с требованием, чтобы 4 наиболее крупные аудиторские фирмы подсчитали уместную норму прибыли на основе оценивания средневзвешенной стоимости капитала распределительного сектора экономики – в этом процессе появилась предлагаемая максимальная норма прибыли 19,11%[2].

IHS понимает, что НКРЭКУ имеет намерение применить эту норму прибыли к новым и уже существующим активам;

устанавливаются критерии качества обслуживания вместе с процедурами сбора информации в этой сфере. Целевой показатель предполагается для восьмого года работы новых регулятивов (последний год второго регуляторного периода) и постепенно вводится на протяжении этого восьмилетнего периода. Невозможность соответствовать этим показателям качества предоставления услуг приведет к намеренному снижению разрешенного объема прибыли в следующем году;

оператор удерживает 100% средств, сэкономленных благодаря повышению эффективности, на протяжении начального регуляторного периода и оставляет себе 50% сэкономленных средств на протяжении второго и следующих регуляторных периодов;

сейчас работа НКРЭКУ финансируется из государственного бюджета. IHS понимает, что новый законопроект о НКРЭКУ предусматривает финансирование этого агентства из специального начисления на участников рынка электроэнергии.

На рис. 2 подытожен механизм украинских предложений расчетов допустимой прибыли для распределительных компаний

Рис. 2. Схема расчетов допустимой прибыли согласно предложениям Украины по RАВ-регулированию


 

Комментарий по поводу предложенного Украиной регулирования, основанного на международном опыте

Точные характеристики стимулирующего RАВ-регулирования в любой стране базируются на политических целях правительства, законодателей и регулирующих органов, а также на понимании этими структурами того, как лучше всего достичь этих целей.

Условия в Украине, включая политический климат, свидетельствуют о том, что стандартные практики, применяемые в других странах, скорее всего, здесь совсем не будут функционировать – особенно по сравнению со странами, являющимися лидерами формирования лучших мировых практик, и прежде всего по сравнению с Соединенным Королевством, которое  имеет два десятилетия опыта в сфере стимулирующего RАВ-регулирования.

Учитывая вышесказанное, становится понятно, что есть существенные расхождения между предлагаемым Украиной регулированием и лучшими практиками европейских стран.

Украина установила стандартную 5-летнюю продолжительность регуляторного периода, и это совпадает с лучшими европейскими практиками, хотя данный срок наименьший по сравнению с европейскими нормами, поскольку наметилась тенденция к увеличению продолжительности регуляторного периода до 7 либо 8 лет. Начальный более короткий регуляторный период также является практикой, общепринятой во всей Европе.

Предложенный подход к оцениванию, основанный на методе стоимости замещения, тоже типичен для европейских стран. В Соединенном Королевстве применяется альтернативная модель – используется рыночное оценивание распределительных компаний, чьи акции котируются на бирже.

----------------------------------------------------------------------------------------------------

Это разумная альтернатива, но она может не сработать в украинских реалиях. Некоторые страны использовали приватизационное оценивание (со следующим добавлением стоимости инвестиций), но учитывая тот факт, что приватизационные цены на рынке отличаются от результатов оценивания спустя некоторое время (обычно в сторону уменьшения), в случае применения этого подхода существует риск получить неправильные либо не соответствующие действительности данные. 

Категории затрат, установленные в предлагаемом Украиной регулировании, значительно отличаются от таких же показателей, применяемых в постоянных системах RАВ-регулирования, например в Соединенном Королевстве. Британские категории затрат должны отражать ключевые движущие силы бизнеса, который ведет распределительная компания, тогда как украинские категории затрат, кажется, отражают бухгалтерские практики и в некоторых случаях довольно сильно привязаны к предоставлению услуг.

Принцип оптимизации при оценивании RAB не применяется в Соединенном Королевстве, где активы по обыкновению включаются в RAB, если они играют хотя бы какую-то роль в фактическом предоставлении услуги. Однако оптимизация является стандартной практикой в России и некоторых других постсоветских странах.

Установление необходимого минимального объема инвестиций,  определяемого как инвестирование облэнерго относительно амортизации или как минимальная доля чистого дохода, которая отведена на инвестирование, нельзя сравнить с лучшими практиками Европейского Союза. Типичной целью является качество обслуживания, а операторы имеют достаточно свободы, чтобы внедрять планы инвестирования (после того, как они были рассмотрены и одобрены регулятором), которые, по их мнению, будут содействовать наиболее эффективному улучшению качества обслуживания.

Механизм, используемый для определения разрешенной нормы прибыли (которая, как понимает IHS, должны заменить нормы прибыли, описанные в текущем проекте регулирования) и основанный на оценке средневзвешенной стоимости капитала в этой отрасли, является стандартным и соответствует лучшим практикам.

Предложенное использование номинальной нормы прибыли в Украине  нетипично, хотя и в определенной степени известно. Оно более типично для норм прибыли, которые будут устанавливаться в реальном исчислении, имеется в виду, что влияние изменений уровня инфляции не учитывается в калькуляции разрешенной нормы прибыли и все последствия инфляции перекладываются на потребителей.

Система RАВ-регулирования в странах Европейского Союза, когда речь идет об определении ставки дохода, обычно не подчеркивает различие между существующими и новыми активами, иллюстрируя тот факт, что это различие не влияет ни на коммерческие риски, ни на общий полезный результат работы этих активов. Таким образом, одинаковая ставка дохода, как правило, применяется к существующим и новым активам в регуляторных системах ЕС, однако есть одно исключение – немецкие муниципальные компании коммунального хозяйства.

Предложение Украины установить стандарты качества услуг для последнего года второго регуляторного периода (и реализовать их поэтапно за этот восьмилетний срок) нетипично. Как правило, стандарты качества формируются для каждого регуляторного периода для того, чтобы можно было осуществить корректировку, если будет возникать такая необходимость вследствие изменения условий и задач.

Передача потребителям определенной доли сэкономленных оператором средств варьируется в зависимости от страны, где применяется RАВ-регулирование, но предложение Украины передавать 50% сэкономленных средств потребителям на протяжении следующего регуляторного периода – довольно типичная европейская практика.

Рекомендации

Из представленного выше анализа становится понятно, что переход на механизм RАВ-регулирования распределения электроэнергии является лучшим выбором для Украины. Действительно, это должно быть немедленно внедрено во избежание дальнейшего ухудшения уровня надежности энергоснабжения украинских потребителей: как предприятий, так и частных лиц.

Компания IHS сравнила предложенное Украиной видение RАВ-регулирования с международным опытом и лучшими практиками, а также разработала ряд рекомендаций по внесению изменений в существующие формулировки регуляторной системы.

IHS считает, что все рекомендации, которые детально описаны ниже, смогут содействовать усилиям Украины достичь поставленной цели; рекомендации не являются настолько жесткими, чтобы надолго отложить принятие и внедрение RАВ-регулирования. Начальный трехлетний регуляторный период  нужно использовать для того, чтобы детально проанализировать принятие этих рекомендованных шагов.

Регуляторные периоды

IHS считает предложенную в украинском проекте регуляторной системы продолжительность регуляторных периодов уместной.

Начальный трехлетний регуляторный период может рассматриваться как испытательный срок: он обеспечит достаточно времени для изменений и улучшений, которые надо будет внести в начальный план, построенный на уроках, изученных на протяжении первого периода его имплементации, а также для рассмотрения рекомендаций компании IHS, представленных в этом разделе.

Начальный регуляторный период предоставит и регулятору время начать конструктивный диалог об уточнении  процедур и механизмов классификации затрат и отчетности, а также мониторинге выполнения работ.

После второго регуляторного периода продолжительностью пять лет было бы целесообразно рассмотреть возможность увеличения продолжительности регуляторных периодов.

Оптимизация

IHS считает, что необходимо изъять оптимизационный компонент процесса оценивания существующей материальной базы. По нашему мнению, он  усложняет процесс оценивания и повышает стоимость, никоим образом не улучшая точность расчетов.

Поскольку оптимизация применяется для снижения цен, потому что неиспользуемые объекты материальной базы были включены в базовую стоимость распределения по историческим либо иным причинам, корректно было бы изъять из RAB те активы, которые совсем не работают. Однако нужно учитывать полную стоимость замещения тех объектов материальной базы, которые работают хотя бы немного и применяются при предоставлении услуг.

Из-за того, что будет изъят элемент оптимизации, стоимость RAB станет большей, этот шаг необходимо сделать только в контексте взаимных уступок энергетической отрасли и регулятора, принимая во внимание размер цены и ставки дохода.

Категории цен и стандартизация

IHS рекомендует, чтобы первый регуляторный период продолжительностью три года был использован для внесения изменений и улучшений в категорию затрат, указанную в регуляциях, для того, чтобы они оптимально отражали те элементы, которые помогают облэнерго предоставлять услуги. Нужно изъять те категории затрат, которые непосредственно не связаны с предоставлением услуг.

Необходимо главным образом сосредоточиться на том, чтобы эти категории были  понятными, прозрачными и одинаковыми для всех облэнерго; это поможет установить границы затрат, что является одной из главных задач регулятора.

Необходимо также подготовить стандартизированные сравнительные таблицы затрат на уровне отдельных фирм, сравнивая затраты на каждое облэнерго с количеством его потребителей, протяженностью линий электропередач и объемом передаваемой электроэнергии.

Допустимая ставка дохода

IHS рекомендует, чтобы одинаковая ставка дохода применялась к существующим и новым активам, чтобы соблюдались стандартные европейские практики. То, что актив новый или старый, не влияет на коммерческие риски оператора, связанные с его использованием; этот факт также не влияет на его роль в предоставлении услуг потребителям.

IHS также рекомендует, чтобы ставка дохода устанавливалась в реальных, а не номинальных сроках, опять-таки для соблюдения стандартных европейских практик, которые перекладывают инфляционные риски с облэнерго на потребителей.

Использование реальной ставки дохода особенно важно для Украины, учитывая нынешний и будущий уровень инфляции. Номинальная ставка дохода фиксирует уровень инфляции на момент расчетов  средневзвешенной стоимости капитала, который потенциально несправедлив по отношению к потребителям (если инфляция резко уменьшится и стабилизируется на низком уровне)  или разрушителен для операторов, их инвестиций и прибыли – таким образом возникает угроза концепции RАВ-регулирования в целом, если уровень инфляции начнет возрастать.

Необходимость минимальных инвестиций

IHS понимает причины, из-за которых регулятор может устанавливать де-юре минимальный или предельный уровень ежегодных капиталовложений, который рассчитывается с учетом ежегодной амортизации или прибыли, полученной из существующих активов. IHS считает, что это требование слишком жесткое и в целом снижает гибкость облэнерго относительно принятия деловых решений в контексте всей системы RАВ-регулирования.

Способность операторов делать значительные инвестиции на необходимом уровне особенно на начальном этапе RАВ-регулирования может быть ограниченной, поэтому наличие предельного уровня капиталовложений может привести к неоптимальным инвестициям; это, в свою очередь, приведет к соответствующему улучшению качества услуг, но в любом случае увеличит тарифы для потребителей.

Требования об улучшении качества обслуживания должны быть четкими, строгими и внедряться последовательно, чтобы у операторов был серьезный стимул делать инвестиции, тем самым соответствуя этим требованиям, даже если минимальный уровень капиталовложений не устанавливается. Для того чтобы поддержать это предложение, необходимо установить срок выполнения задач по улучшению качества услуг ранее, чем на восьмой год (как сейчас), а также  нужно добавить критерии работы с клиентами и уровень удовлетворенности потребителей качеством предоставляемых услуг.

Создание организации по защите прав потребителей

НКРЭКУ должна содействовать созданию организации с небольшим штатом сотрудников, которая бы играла определенную роль в процессе регулирования, защищая интересы потребителей электроэнергии – и в сфере промышленности, и в бытовой сфере. Существование такой организации улучшило бы способность НКРЭКУ защищать права потребителей и укрепить доверие общества к ее деятельности.

Это может быть негосударственная организация, хотя и созданная государством (так называемая созданная государством негосударственная организация) без каких-либо политических целей или связей. Она должна иметь четкие полномочия представлять интересы бытовых и промышленных потребителей.  Такая организация сосредоточит внимание не только на тарифах, но и на качестве обслуживания.

Регуляторная мощность и ресурсы

НКРЭКУ должна иметь бюджет, позволяющий расходовать значительные средства на приглашение международных экспертов, которые бы начали повышать квалификацию технического персонала, работающего сейчас в данной отрасли. Международный опыт свидетельствует, что сотрудничество с зарубежными техническими консультантами является одним из самых важных факторов, содействующих эффективному сотрудничеству регуляторов с операторами, которые, конечно же, имеют значительные информационные преимущества.

[1]Постановления НКРЭКУ № 898, 899, 900, 1009, 1029, 1030, 1031, 1032 и 2810.

[2]Средневзвешенная стоимость капитала определяется путём расчета стоимости акционерного капитала (основанного на безрисковой ставке, согласованной для сектора, и на риске страны) и стоимости долговых обязательств (основанной на процентной ставке), а затем взвешивания каждого в соответствии с допустимым соотношением долговых обязательств к акционерному капиталу.

Григоровский
Виталий Владимирович
Президент Ассоциации операторов распределительных электрических сетей

Биографическая справка:

1960 г.р. Дипломированный экономист, магистр МВА. Заслуженный экономист Украины. Общий стаж профессиональной деятельности – 36 лет. 10 лет работал в экономическом и энергетическом департаментах Секретариата Кабинета Министров Украины, в частности, руководил сектором мониторинга энергосбережения и регулирования электроэнергетики. 2003–2006 гг. – первый заместитель председателя Госкомэнергосбережения Украины, 2006–2011 гг. – заместитель и первый заместитель председателя НАЭР, 2011–2014 гг. – первый заместитель председателя Госэнергоэффективности Украины.

Дубовик
Сергей Федорович
Член Президиума Ассоциации операторов распределительных электрических сетей

Биографическая справка:

1961 г.р. Имеет четыре высших образования, два из которых получены в европейских вузах. Кандидат наук по государственному управлению, доцент. Специалист в сфере топливно-энергетического комплекса с 30-летним стажем профессиональной деятельности. Работал в топливно-энергетическом управлении Секретариата Кабинета Министров Украины (1997–2011 гг.), в т.ч. пять лет в должности начальника отдела электроэнергетики. 2011–2015 гг. – заместитель председателя Госэнергоэффективности Украины, главным направлением работы которого было развитие возобновляемой энергетики.

Киричок
Александр Семенович
Член Президиума Ассоциации операторов распределительных электрических сетей

Биографическая справка:

Кандидат технических наук, доцент. Академик Академии энергетики Украины. Ведущий специалист в области энергоэффективности и энергосбережения, стратегического планирования программ и мероприятий энергоэффективности в различных отраслях промышленности Украины. Имеет большой опыт работы в правительственных органах государственного управления – Государственной инспекции по энергосбережению и Государственном агентстве по энергоэффективности и энергосбережению Украины. Постоянный участник международных научно-технических конференций. Автор более 50 научных работ по вопросам энергосбережения в отечественных и зарубежных профильных изданиях.

Гридасов
Александр Иванович
Член Президиума Ассоциации операторов распределительных электрических сетей

Биографическая справка:

1941 г.р. Работал начальником отдела ценообразования Минэкономики Украины. Занимал должность члена НКРЭ Украины и председателя НКРЭ Украины.

К сожалению, браузер, которым вы пользуетесь, морально устарел,
и не может нормально отображать сайт.

Пожалуйста, скачайте любой из следующих браузеров: