Асоціація ОРЕМ-Україна
Суворова, 4/6 Киев
+380445904508 +380445904508

Проблеми RAB-регулювання в Україні

Нижченаведена інформація має певні обмеження при її використанні!

Нижченаведений звіт підготувала компанія IHS ENERGY спеціально для Асоціації операторів розподільчих електричних мереж України. Асоціація має ексклюзивне право на використання, копіювання, відтворення, публікацію, розповсюдження та публічне розміщення цієї інформації, якщо йдеться про відтворення повного тексту цього документу. Будь-яке стороннє використання звіту або певної його частини, якщо не йдеться про використання в документах щодо реєстрації цінних паперів, про використання для виготовлення комерційного продукту або послуги, забороняється. Використовувати інформацію можна лише за умови наявності прямого посилання на первинну дату підготування звіту та відсутності будь-яких корпоративних логотипів, крім логотипу IHS. Фрагмент договірних умов між IHS ENERGY та Асоціацією операторів розподільчих електричних мереж України розміщено нижче. Безпосередньо зі звітом можна ознайомитися після вивчення вказаних документів.


"2.1. Зовнішнє використання Заключного Звіту

IHS цим надає Клієнту ексклюзивну, безстрокову, без додаткової оплати (без роялті), всесвітню ліцензію на використання, копіювання, відтворення, публікацію, розповсюдження та публічне розміщення Заключного Звіту. Ця ліцензія включає право Клієнта розповсюджувати Заключний Звіт Афілійованим Компаніям та третім особам (юридичним особам будь-якої організаційно-правової форми, урядовим органам та установам, неурядовим організаціям) за умови, що відповідні Афілійовані компанії та треті особи будуть попереджені про обмеження використання Заключного Звіту шляхом надання Клієнтом на адресу таких афілійованих компаній та третіх осіб повідомлення із змістом таких обмежень, передбачених у п. 2.1, 2.2, 2.3 та 5.2–5.4 Договору. Ця ліцензія включає право робити посилання на Заключний Звіт або включати його до інших робіт Клієнта для публікації та/або розповсюдження серед третіх осіб. Якщо в договорі не передбачено інше, Клієнт може розповсюджувати Заключний Звіт лише у повному вигляді. IHS залишає за собою повне право редагувати Заключний Звіт до подання його Клієнту, а також у випадках, передбачених п. 5.6, та Клієнт не має права робити будь-які редакційні зміни до Заключного Звіту.

Як дозволено цим Договором, Заключний Звіт може розкриватися, відтворюватися або розповсюджуватися тільки у повному вигляді з наступними виключеннями:

і   Клієнт може робити посилання на витяги з Заключного Звіту або підсумовувати дані з Заключного Звіту у власних документах або електронних повідомленнях за умови, що Клієнт додає повний текст Заключного Звіту до таких документів або електронних повідомлень;

іі   Клієнт може робити посилання на витяги з Заключного Звіту без додавання повного тексту Заключного Звіту за умови, якщо Клієнт вказує, що Заключний Звіт можна отримати шляхом звернення безпосередньо до IHS, та зазначає наступні контактні дані IHS, Inc.: Daniel Berkove,  +972 54 481 8582 або Daniel.Berkove@ihs.com.

2.2.  Обмежене використання

Заключний Звіт або будь-яка його частина не має бути включений в документ щодо реєстрації цінних паперів, проспект емісії, інформаційний меморандум або інший документ щодо емісії та/або подаватися до будь-яких установ з цінних паперів. Заключний Звіт ніколи не повинен використовуватись Клієнтом для виготовлення комерційного продукту або послуги. Для уникнення сумнівів, це не обмежує Клієнта використовувати Заключний Звіт для досягнення своїх статутних цілей як некомерційної організації (освітніх, рекламних цілей і т.д.). Клієнт може, з урахуванням всіх інших обмежень та зобов’язань, передбачених в Договорі, робити посилання та/або використовувати частини Заключного Звіту за умови, якщо такі не міститимуть будь-яких покращень, модифікацій, поєднань, підроблених результатів аналізу або інших елементів, які не містилися у Заключному Звіті. Інформація, що міститься у Заключному Звіті, не повинна хибно відображуватись або виключатися з контексту Заключного Звіту як цілого документа. Клієнт не повинен будь-яким чином заявляти, усно або письмово, що ліцензія Клієнта, яка дозволяє розповсюджувати Заключний Звіт або будь-яку інформацію, що міститься в ньому, містить будь-яке підтвердження або запевнення від IHS.

Будь-які копії Заключного Звіту, що розповсюджуються Клієнтом, мають містити пряме посилання на первинну дату виготовлення Заключного Звіту і є предметом окремого договору на погоджених Сторонами умовах. Жодні корпоративні логотипи, окрім логотипа IHS, не можуть міститися на Заключному Звіті без попередньої письмової згоди IHS. IHS може розміщувати будь-які захисні застереження щодо гарантій та відповідальності до Заключного Звіту, які IHS вважатиме за потрібне. Клієнт цим погоджується з тим, що IHS буде публічно посилатись на Клієнта як клієнта, що замовив Заключний Звіт. Клієнт зобов’язаний дотримуватись будь-яких медіавимог IHS щодо коректного використання та передрукування логотипа IHS.

2.3. Додаткові захисні застереження щодо гарантій та відповідальності

Клієнт приймає та визначає, що він нестиме відповідальність за будь-яке використання Клієнтом Заключного Звіту у спосіб, не передбачений цим Договором, та що IHS не несе відповідальності в будь-якій формі за будь-яке використання Клієнтом або третіми особами Заключного Звіту.

Ані надання компанією IHS за цим Договором Послуг чи Заключного звіту, ані надання нею згоди, що надана за цим Договором, не становлять інвестиційну або юридичну консультацію, яку Клієнт повинен отримати з інших незалежних джерел.

IHS не несе жодної відповідальності та не надає жодних гарантій Клієнту або Одержувачам у випадку, коли Клієнт або Одержувачі покладались на Заключний Звіт. IHS буде надавати Послуги за цим договором згідно з розумним рівнем майстерності та обережності відповідно до професійних стандартів, які є загальноприйнятими в галузі управлінського консалтингу для робіт подібного обсягу, строку виконання та складності.

5.2.        Жодна із Сторін не буде видаляти будь-які авторські права, торговельну марку або інші повідомлення про права власності іншої Сторони або будь-якої третьої особи на будь-яких матеріалах, отриманих від іншої Сторони, і кожна Сторона буде відтворювати всі такі повідомлення на всіх копіях таких матеріалів.

5.3.        Згідно з умовами цього Договору IHS цим надає Клієнту, а Клієнт приймає ліцензію, яка є обмеженою, ексклюзивною, безстроковою, такою, що не передається, не передбачає права видавати інші ліцензії на підставі її та може бути відкликана (в разі порушення Клієнтом умов Договору).

5.4.        Клієнт може посилатися або розповсюджувати Результати послуг в зовнішньому середовищі або іншим чином надавати або дозволяти доступ до результатів послуг третім особам з урахуванням положень параграфа 2.2."



IHS ENERGY

Стимулююче регулювання розподілу електроенергії в Україні

Застосування уроків, засвоєних із міжнародного досвіду

20 вересня 2016 р.

ihsmarkit.com


Підготовлено компанією IHS ENERGY

для Асоціації операторів розподільчих електричних мереж


Зміст

Вступ 

Альтернативні моделі регулювання розподілу електроенергії

Міжнародний досвід застосування стимулюючого регулювання RAB: засвоєні уроки

Впровадження стимулюючого регулювання RAB у Сполученому Королівстві та Європейському Союзі

Російський досвід RAB-регулювання: застережна казка

Сьогоднішні пропозиції України щодо стимулюючого RAB-регулювання

Коментар з приводу запропонованого Україною регулювання, заснованого на міжнародному досвіді

Рекомендації

 


IHS ENERGY  

Стимулююче регулювання розподілу електроенергії в Україні

Застосування уроків, засвоєних із міжнародного досвіду

Вступ

Енергетичний сектор України наразі намагається задовольнити потреби українських споживачів електроенергії. Порівняно з європейськими стандартами надійність постачання електроенергії в Україні є вкрай низькою: і кількість, і тривалість відключень електроенергії в декілька разів перебільшують європейські норми.

Зараз, коли Україна стикається з проблемами виробництва і передачі електроенергії, багато проблем, пов’язаних із невисоким рівнем надійності проявляються у системах розподілу електроенергії саме обласного рівня. Незалежна Україна успадкувала регіональні розподільчі компанії (обленерго), які потерпали від недостатнього фінансування ще в останні роки існування Радянського Союзу. Величезна кількість ліній електропередач і трансформаторних підстанцій працює вже більше 30 і навіть 40 років. Перевірка, здійснена у 2012 р., показала, що 53% розподільчих мереж потребують ремонту та модернізації, 20% розподільчих мереж та 19% трансформаторних підстанцій слід негайно капітально ремонтувати чи замінювати.

Без вирішення проблеми хронічного недофінансування інфраструктури розподільчих електромереж їхній рівень надійності постійно погіршуватиметься, гальмуючи плани України щодо проведення економічної реформи та створення сучасної конкурентоспроможної й ефективної економіки.

Причиною проблем в Україні є розподіл електроенергії за принципом «витрати плюс» , який застосовується з кінця 1990-х рр., коли розпочалася приватизація обленерго. Світовий досвід показує, що у разі регулювання за цим принципом  не буде багато ініціатив щодо підвищення ефективності чи впровадження інновацій, бо він не стимулює планування довгострокових інвестицій, що є надзвичайно важливим для галузі з такою великою капіталомісткістю та такими тривалими циклами капіталовкладень.

В Україні регулювання за принципом «витрати плюс»  призвело до того, що тарифи на розподіл електроенергії не є достатньо високими, щоб забезпечити прибуткову роботу обленерго, а також до того, що існує постійна потреба в інвестиціях для підтримки і модернізації розподільчих електромереж.

Тоді був запропонований альтернативний підхід до регулювання розподілу електроенергії, який використовує стимулюючу модель «Регульована база активів» (RAB), а не принцип «витрати плюс».

Асоціація операторів розподільчих електричних мереж (АОРЕМ – Україна) звернулася до компанії IHS ENERGY з проханням провести оцінку пропонованого підходу RAB і запропонувати зміни, які можуть бути потрібними в світлі міжнародного досвіду і стану справ в Україні. Наші висновки представлено у презентації більшого обсягу  з назвою «Звіт», який підсумовано у цьому Розширеному виконавчому зведенні і який складається з трьох частин:

обговорення різних моделей, за якими можна регулювати розподіл електроенергії, висновком котрого є те, що стимулююча регульована база активів (RAB) є найкращою  моделлю для України;

огляду найкращого міжнародного досвіду й уроків, засвоєних  завдяки застосуванню RAB, а також порівняння міжнародних підходів із пропонованим для України новим підходом до регулювання;

специфічних рекомендацій для застосування RAB-регулювання розподілу електроенергії в Україні, беручи до уваги міжнародний досвід та мету України побудувати сталу регуляторну систему, яка була б вигідною українському споживачеві з точки зору надійності постачання та зменшення витрат.

Альтернативні моделі регулювання розподілу електроенергії

Розподіл електроенергії – це класичний приклад того, що економісти називають «природною монополією» (галузь ринку, для якої надзвичайно високі фіксовані витрати на підтримання інфраструктури – це нездоланна перешкода для потенційних гравців).

Природні монополії працюють на своїх ринках без конкуренції чи загрози конкуренції у майбутньому в тому сенсі, що держава має захищати інтереси споживачів, регулюючи доходи цих монополій, а також якість їхніх послуг.

У  найширшому розумінні є три варіанти існування природних монополій на ринку розподілу електроенергії.

Перший – це націоналізація у чистому вигляді: держава володіє цією галуззю і здійснює розподіл електроенергії. У цьому випадку немає необхідності регулювати тарифи, оскільки які тарифи встановлювати і які інвестиції робити –  це просто одне з питань державної політики.

Націоналізована мережа розподілу електроенергії має поганий досвід оперування. Це,  зазвичай, призводить до високої вартості, низької ефективності, нестачі інвестицій у довгостроковій перспективі, а також до встановлення тарифів, які змінюються залежно від  політичних настроїв. Головною проблемою державної форми власності розподілу електроенергії є те, що прийняття ділових рішень залежить від  політиків, а роль важелів ринку під час прийняття цих рішень взагалі не враховується.  Основним принципом ринкового шляху, на який стала Україна, є те, що приватні компанії, які працюють на ринку з державним регулюванням, досягнуть кращих результатів (у тому числі це стосуватиметься і споживачів), ніж підприємства державної форми власності.

В українському контексті, коли енергопостачальні компанії  вже було приватизовано, їхня націоналізація стала б кроком назад. Це був би  вкрай негативний сигнал інвесторам в усьому світі щодо  стану української економіки. Також це переклало б тягар конче необхідних інвестицій виключно на плечі держави у той час, коли державний бюджет знаходиться у скрутному становищі.

Другий варіант – це концесія: підхід, за якого держава, як і раніше, керує енергопостачальними підприємствами,  але укладає передовірені контракти з приватними (або частково приватними) компаніями. Концесії використовують з інфраструктурою, яка знаходиться у муніципальній власності (включаючи розподіл електроенергії), в деяких європейських країнах, наприклад у Франції та Італії. На практиці система концесій є успішною, якщо вона супроводжується ініціативами з регулювання, які стимулюють інвестиції та ефективність – наприклад, в Італії концесії підлягають RAB-регулюванню за британським зразком.

Отже, перехід на концесійну модель в Україні не вирішить проблему необхідності застосування стимулюючої моделі регулювання. Проте держава повинна буде відізвати свої зобов’язання стосовно приватизації обленерго, що призведе до тих самих проблем з обмеженням бюджету та погіршенням інвестиційного клімату, як і у разі використання моделі націоналізації.

Третім підходом уряду до розподілу електроенергії є регульовані монополії: приватні компанії з розподілу електроенергії працюють прибутково, але їхні прибутки та послуги знаходяться під регуляторним наглядом. Загальний дозволений обсяг прибутку (який вони отримають з тарифів споживачів) встановлюється на основі витрат на експлуатацію та  інвестиції, які робили оператори розподільчих мереж. Цей підхід запропонований  і для України, наразі він є найбільш поширеним у країнах Європейського Союзу.

Регулювання  допустимого прибутку в межах цього підходу здійснюється за допомогою принципу «витрати плюс»   чи стимулюючого методу RAB. Обидва мають на меті компенсувати монополіям – розподільникам електроенергії їхні витрати, але кожен метод має свою особливу специфіку:

за методикою RAB-регулювання дозволений обсяг прибутку операторів встановлюється на досить тривалі періоди часу (зазвичай від 4 до 8 років), а за методикою «витрати плюс» дозволений обсяг прибутку зазвичай регулюється щорічно або щоквартально;

прибуток унормовується незалежною регуляторною агенцією не шляхом додавання фіксованої маржі до експлуатаційних та капітальних витрат (як ми бачимо в системі «витрати плюс»), а шляхом визначення ресурсної бази кожного оператора (його RAB) і встановлення прибутків на рівні, який дозволить ефективному оператору отримати дохід, що відповідатиме його інвестиціям;

визначення ефективного оператора здійснюється регулятором за допомогою контрольних порівнянь регульованих розподільчих компаній шляхом використання  термінів «ціна – якість послуг»;

----------------------------------------------------------------------------------------------------

RAB (Регульована база активів) оператора визначається прозоро і базується на ресурсах, що використовуються  під час надання його послуг;

стимулююче регулювання RAB надає чіткі стимули операторам, які дозволяють їм досягти мети в таких сферах, як економія експлуатаційних витрат, безперебійність постачання, якість нових інвестицій;

користь від  використання системи RAB-регулювання відчувають і споживачі, які мають як економію коштів, так і більш високий рівень надання послуг.

З боку інвестора головним у системі стимулюючого регулювання RAB є те, що воно встановлює розумний рівень передбачуваності дозволеного обсягу прибутку, а також містить чіткі стимули, що надають можливість операторам отримати прибуток на нові інвестиції та винагороджують чи карають операторів за рівень якості їхніх послуг. З боку споживачів (і регулятора, який діє в їхніх інтересах) система стимулюючого регулювання RAB дозволить досягти не тільки покращення якості послуг, але й зниження тарифів, оскільки певна частка менших питомих витрат, які виникають завдяки ефективним удосконаленням, передається споживачам.

Потенціал  стимулюючого регулювання RAB дуже відрізняється від реальностей розподілу електроенергії за системою «витрати плюс» в Україні; остання не змогла стимулювати необхідне інвестування в занепадаючу інфраструктуру розподільчих мереж і призвела до різкого зниження якості та надійності надаваних послуг.

Міжнародний досвід застосування стимулюючого регулювання RAB: засвоєні уроки

У 1990-х рр. та на початку 2000-х країни – члени Європейського Союзу зіткнулися з подібною проблемою, яку мають українці сьогодні – як створити стимули для приватних інвестицій у старіючу інфраструктуру розподілу електроенергії і при цьому зробити так, щоб споживачі отримували електроенергію за якомога нижчими цінами та з якомога вищою якістю послуг.

Два десятиліття досвіду,  який набували у Сполученому Королівстві, показали, що стимулююче регулювання RAB може з часом успішно вирішити ці проблеми.

Впровадження стимулюючого регулювання RAB у Сполученому Королівстві та Європейському Союзі

Регулювання електропостачання за допомогою моделі RAB вперше було сформульовано і запроваджено у Сполученому Королівстві у 1994–1996 рр., через шість років після приватизації британської енергетичної галузі.

Перший етап впровадження моделі RAB-регулювання був полемічним – більшість питань стосувалися не RAB-регулювання як такого, а недоліків регулювання, оскільки система знаходилася на етапі становлення і зазнала з боку операторів «фокусів» протягом періоду, що безпосередньо йшов за приватизацією 1990 року.

Власне кажучи, і до, і після впровадження RAB-регулювання британський регулятор зробив серйозну помилку, занизивши рівень економії коштів, якого могли б досягти оператори розподілу електроенергії. В результаті цього оператори отримали набагато більші прибутки, ніж очікувалося.

Ця початкова помилка регулятора призвела до політичного удару у відповідь. На національних виборах 1997 р. перемогла Лейбористська партія, одним із пунктів передвиборчої програми якої було справляння єдиного податку на «надприбуток» у секторі електроенергетики.

Цей податок на надприбуток у розмірі 2,2 млрд доларів США, встановлений у 1998 р., виявився руйнівним як для операторів, так і, кінець кінцем, для споживачів. Ідею прогнозованості британської регуляторної системи було підірвано. Це призвело до того, що інвестори очікували на  значні ризики.  

Далі відбулося помітне підвищення довгострокової вартості капіталу в цьому секторі економіки – і в результаті споживачі мусили сплачувати за більш високими цінами.

Після 2000 р. система RAB-регулювання перейшла на наступний  етап, коли були впроваджені більш ефективні  базові стандарти ціни та якості, а також інновації, які допомогли задовольнити зростаючі потреби розподільчої системи країни.

Одним із питань, на якому зосередилися у той час, було визначення ризиків за межами контролю операторів (наприклад, зміни в оподаткуванні чи інфляція) і забезпечення того, що ці ризики перекладаються на споживачів, а не залишаються на плечах компаній. Зниження ризиків разом із відновленням регуляторної стабільності привело до низьких та знижуваних  капітальних витрат у цій галузі економіки – до економії витрат, яку, врешті-решт,  частково відчули і споживачі.

Після впровадження стимулюючого RAB-регулювання у Сполученому Королівстві подібні регуляторні механізми були впроваджені у більшості країн Європейського Союзу, включаючи Італію, де цей вид регулювання застосовується скоріше до власників концесій, аніж до власників розподільчих мереж.

Позитивні результати стимулюючого RAB-регулювання у Сполученому Королівстві однозначні. Частка нарахувань на розподіл у загальній вартості електроенергії зменшилася майже удвічі з середини 1990-х рр. Водночас щорічні інвестиції у сектор розподілу електроенергії зросли удвічі порівняно з періодом до приватизації (див. мал. 1), а надійність послуг у цій сфері підвищилася.

Мал. 1. Сполучене Королівство у системі RAB-регулювання: інвестиції зростають, витрати споживачів знижуються


На сьогодні RAB-регулювання стало стимулом для того, щоб оператори могли адаптуватися до вимог, які тільки-но виникають, щодо «активності» розподільчих електромереж. Це значить, що вони можуть постачати і допомагати стимулювати використання так званої сонячної та вітрової «вбудованої електроенергії», яку виробляють за допомогою фотоелектричних панелей і підключають скоріше до розподільчих ліній, аніж до ліній електропередач.

Які головні висновки можна зробити з британського досвіду стосовно стимулюючого RAB-регулювання, включаючи і помилки 1990-х рр., і успіхи регулювання 2000-х?

Регулятор повинен бути дійсно незалежним і від тиску  сфери регулювання, і від прямого політичного втручання; він має володіти достатніми ресурсами, включаючи можливість використання  зовнішньої незалежної технічної експертизи.

Важливість ефективної оцінки регулятором витрат є безсумнівною. На початковому етапі RAB-регулювання у Сполученому Королівстві витрачали недостатньо часу та грошей на систематичний збір, моніторинг і стандартизацію даних щодо витрат у електроенергетичній галузі.

Регулятор повинен мати повноваження отримувати від розподільчих компаній дані і встановлювати межі вартості з метою оцінювання ефективності їхньої роботи, а також використовувати оператора з найнижчими цінами як зразок для порівняння і покращення роботи усієї галузі.

Під час діалогу між електроенергетичною галуззю і регулятором не слід поспішати – його необхідно налагоджувати поступово на базі прозорості й довіри, що демонструватимуть обидві сторони, залишаючи місце для адаптації на основі засвоєних уроків та швидкого виправлення будь-яких помилок.

Регулювання повинно вміти адаптуватися, щоб відбивати мінливі вимоги до енергорозподільчих мереж, які виникають завдяки виробництву альтернативних видів енергії або появі інших інноваційних технологій (наприклад, розумних лічильників), і гарантувати, що оператори розподільчих мереж мають гарні стимули для інвестування та, відповідно, пристосовуються до цих змін.

Російський досвід RAB-регулювання: застережна казка

Росія впровадила RAB-регулювання розподілу електроенергії у 2010 р.,  маючи приблизно ті самі умови, які сьогодні має Україна: застаріле обладнання, нестачу інвестицій, що склалася історично, відсутність довгострокового плану інвестування, погану якість послуг та низький рівень надійності.

В Росії було багато труднощів під час впровадження системи RAB-регулювання, але найбільш серйозна вада у розподілі електроенергії полягала в абсолютній неспроможності регулятора серйозно оцінити відповідні витрати та встановити стандарти для вже існуючого і нового обладнання.

В результаті можливість регуляторної системи стимулювати корисні інвестиції  була надзвичайно слабкою. Розподільчі тарифи збільшилися швидше, ніж очікували – більш як на 15% за рік – але значного зростання ефективності чи корисних інвестицій не було. Тарифи на розподіл електроенергії, засновані на RAB, були відкликані у середині 2012 р. та замінені на жорсткий механізм індексації тарифу.

У 2013 р.  RAB-регулювання було знов уведено, але на нових умовах. Дозволена норма прибутку на існуюче обладнання була знижена до початкового трирічного терміну, але в наступні періоди була застосована єдина, більш висока норма прибутку на все обладнання (старе та нове), причому планування інвестицій розглядали окремо. Водночас було поліпшено регуляторну структуру стосовно ефективності витрат, запропонованої стандартизації інвестицій і стимулювання якості послуг, що надаються.  

Російський досвід демонструє, як важко запроваджувати реформи регулювання у складному пострадянському контексті, що характеризується перехресним субсидіюванням груп споживачів, політичним тиском на підвищення тарифів, безпосереднім політичним втручанням і деградуючою матеріальною базою.

Головні уроки, які Україна може отримати,  аналізуючи російський досвід, такі:

як і у випадку з досвідом Сполученого Королівства, російський досвід RAB-регулювання підкреслює важливість ефективного та систематичного збору, моніторингу та стандартизації даних щодо витрат.

Без впровадження цих механізмів головна перевага RAB-регулювання – здатність стимулювати корисні інвестиції – не була реалізована в Росії, навіть коли дистрибуційний компонент тарифів для споживачів зростав швидкими темпами, що призвело до невдачі на старті  і декілька років були марно втрачені;

дозволений обсяг прибутку повинен встановлюватися на зрозумілій і прозорій базі (наприклад, підхід, заснований на середньозваженій  вартості капіталу, який пропонується для України і обговорюється у розділі нижче), а потім залишається незмінним, що дозволить планувати довгострокові інвестиції і сприятиме довірі до регуляторної стабільності;

політичне втручання з метою зміни умов регулювання у середині регуляторного терміну зруйнувало плани Росії досягти першочергових цілей щодо розподілу електроенергії.

Оскільки початковий регуляторний період є надзвичайно важливим для тестування регуляторних параметрів і виявлення помилок, будь-які вади повинні бути скоректованими, не вдаючись до фундаментальних змін курсу, що призведе до втрати довіри до регуляторної стабільності на довгі роки та розчарує інвесторів, навіть якщо відповідні стимули  були задіяні вчасно;

незважаючи на складності впровадження системи RAB-регулювання в Росії, був досягнутий певний прогрес у налагодженні плідного діалогу між регулюючими інститутами і деякими операторами розподілу електроенергії.

Сьогоднішні пропозиції України щодо стимулюючого RAB-регулювання

IHS розглянула існуючі наразі проекти українських пропозицій щодо нового регулювання розподілу електроенергії, як це зазначено в наказі № 293 Фонду державного майна України (ФДМУ) і в проектах декількох постанов НКРЕКП[1]. Кожна структура RAB-регулювання є унікальною, а у деяких випадках українські проекти відхиляються від європейських норм та найкращих зразків практик.

Проте в цілому проекти дають точку відліку для побудови нової регуляторної системи, яка б могла, якщо її впроваджувати ефективно і послідовно, допомогти Україні досягти мети щодо надання обленерго належних стимулів для покращення їхньої роботи та інвестиційного клімату, а також якості їхніх послуг, щоб споживачам це було вигідно.  

Деякі ключові елементи проектів українських пропозицій щодо регулювання є такими:

початковий регуляторний період встановлюється на 3 роки, а наступні за ним періоди триватимуть по 5 років;

оцінювання існуючої матеріальної бази ґрунтується на методиці, описаній у наказі ФДМУ № 293, яка базується на відшкодуванні витрат, розрахованих на основі калькуляцій ринкової вартості, залишкової вартості та ліквідаційної вартості.

Для обленерго встановлюються процедури, за якими вони надають в НКРЕКП свої розрахунки очікуваних витрат на експлуатацію протягом регуляторного періоду за певними категоріями витрат;

до цього оцінювання застосовується так званий фактор оптимізації. Він включає в себе визначення «невикористаних активів» на основі фактора навантаження у найнапруженіший місяць з деякими розрахунками резервної потужності, а потім проводиться дисконт RAB  відповідно до активів, які були зазначені як такі, що «не використовуються»;

матеріальна база амортизується через 30 років згідно з постановою  НКРЕКП № 899, але IHS розуміє, що НКРЕКП має намір скоротити цей термін до 13 років;

встановлюється процедура передачі операторами щорічних інвестиційних планів регулятору та  НКРЕКП для їх розгляду та схвалення (або несхвалення);

оператори повинні встановлювати рівень своїх щорічних інвестицій на рівні не нижчому, ніж їхня сукупна амортизація за будь-який рік. IHS розуміє, що НКРЕКП має намір змінити мінімальний рівень капітальних інвестицій на початковому регуляторному періоді, щоб він дорівнював 50% дозволеного для обленерго чистого прибутку від застосування регуляторної норми прибутку на існуючі активи;

норма прибутку RAB встановлюється згідно з постановою  НКРЕКП  № 1099 у розмірі 14,97% на нові активи та у розмірі 5% на існуючі активи, з обома цими нормами прибутку, маючи на увазі, що вони відбивають інфляцію та реальний прибуток.

Відповідно, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України виступило з вимогою, щоб 4 найбільші аудиторські фірми підрахували доречну норму прибутку на основі оцінювання середньозваженої вартості капіталу розподільчого сектора економіки – у цьому процесі з’явилася пропонована максимальна норма прибутку 19,11%[2].

IHS розуміє, що НКРЕКП має намір застосувати цю норму прибутку до нових та вже існуючих активів;

встановлюються критерії якості обслуговування  разом із процедурами збору інформації у цій сфері. Цільовий показник передбачається для восьмого року роботи нових регулятивів (останній рік другого регуляторного періоду) та поступово вводиться протягом цього восьмирічного періоду. Неспроможність відповідати цим показникам якості надання послуг призведе до навмисного зниження дозволеного обсягу прибутку в наступному році;

оператор утримує 100% коштів, зекономлених завдяки підвищенню ефективності, протягом початкового регуляторного періоду та залишає собі 50% зекономлених коштів протягом другого та наступних регуляторних періодів;

наразі робота НКРЕКП фінансується з державного бюджету. IHS розуміє, що новий законопроект про НКРЕКП передбачає фінансування цієї агенції із спеціального нарахування на учасників ринку електроенергії.

На мал. 2 підсумовано механізм українських пропозицій розрахунку допустимого прибутку для розподільчих компаній

Мал. 2. Схема розрахунку допустимого прибутку згідно з пропозиціями Українищодо RAB-регулювання


Коментар з приводу запропонованого Україною регулювання, заснованого на міжнародному досвіді

Точні характеристики стимулюючого RAB-регулювання в будь-якій країні базуються на політичних цілях уряду, законодавців та регулюючих органів, а також на розумінні цими структурами того, як найкраще досягти цих цілей.

Умови в Україні, включаючи політичний клімат, свідчать про те, що стандартні практики, які застосовуються в інших країнах, скоріше за все, тут зовсім не будуть функціонувати  – особливо порівняно з країнами, які є лідерами формування найкращих світових практик, і перш за все порівняно зі Сполученим Королівством, що  має два десятиліття досвіду у сфері стимулюючого RAB-регулювання.

Враховуючи вищесказане, стає зрозуміло, що існують суттєві розбіжності між пропонованим Україною регулюванням і кращими практиками європейських країн.

Україна встановила стандартну 5-річну тривалість регуляторного періоду, і це співпадає з кращими європейськими практиками, хоча даний термін є найменшим порівняно з європейськими нормами, оскільки намітилася тенденція до збільшення тривалості регуляторного періоду до 7 або 8 років. Початковий більш короткий регуляторний період також є практикою, загальноприйнятою у всій Європі.

Запропонований підхід до оцінювання, заснований на методі вартості заміщення, теж є типовим у європейських країнах. У Сполученому Королівстві застосовується альтеративна модель – використовується ринкове оцінювання розподільчих компаній, чиї акції котируються на біржі.

Це розумна альтернатива, але вона  може не спрацювати в українських реаліях. Деякі країни використовували приватизаційне оцінювання (з наступним додаванням вартості інвестицій), але враховуючи той факт, що приватизаційні ціни на ринку відрізняються від результатів оцінювання через деякий час (зазвичай у бік зменшення),  у разі застосування цього підходу існує ризик отримати неправильні дані  або такі, що не відповідають дійсності.

Категорії витрат, встановлені в пропонованому Україною регулюванні, значно відрізняються від таких самих  показників, які застосовують у сталих системах RAB-регулювння, наприклад у Сполученому Королівстві. Британські категорії витрат повинні відбивати ключові рушійні сили бізнесу, який веде розподільча компанія, тоді як українські категорії витрат, здається, відбивають бухгалтерські практики і у деяких випадках досить сильно прив’язані до надання послуг.

Принцип оптимізації під час оцінювання RAB не застосовується у Сполученому Королівстві, де активи зазвичай включаються до RAB, якщо вони грають хоча б якусь  роль у фактичному наданні послуги. Проте оптимізація є стандартною практикою в Росії та деяких інших пострадянських країнах.

Встановлення необхідного мінімального обсягу інвестицій, який  визначається як інвестування обленерго щодо амортизації або як мінімальна частка чистого доходу, яку відведено на інвестування, не можна порівняти з найкращими практиками Європейського Союзу. Типовою метою є якість обслуговування, а оператори мають достатньо свободи, щоб впроваджувати плани інвестування (після того, як їх було розглянуто і схвалено регулятором), які, на їхню думку, сприятимуть найбільш ефективному покращенню якості обслуговування.

Механізм, який використовується для визначення дозволеної норми прибутку (яка, як розуміє IHS, має замінити норми прибутку, описані в поточному проекті регулювання) та який засновано на оцінці середньозваженої вартості капіталу у цій галузі, є стандартним та відповідає кращим практикам.

Запропоноване використання номінальної норми прибутку в Україні є нетиповим, хоча й деякою мірою відомим. Воно є більш типовим для норм прибутку, які встановлюватимуться в реальному обчисленні, мається на увазі, що вплив змін рівня інфляції не враховується в калькуляції дозволеної норми прибутку і всі наслідки інфляції перекладаються на споживачів.

Система RAB-регулювання в країнах Європейського Союзу, коли йдеться про визначення ставки доходу, зазвичай не підкреслює різниці між існуючими та новими активами, ілюструючи той факт, що ця різниця не впливає ані на комерційні ризики, ані на загальний корисний результат роботи цих активів. Таким чином, однакова ставка доходу зазвичай застосовується до існуючих і нових активів в регуляторних системах ЄС, щоправда, є один виняток – німецькі муніципальні компанії комунального господарства.

Пропозиція України встановити стандарт якості послуг для останнього року другого регуляторного періоду (і реалізувати їх поетапно за цей восьмирічний термін) є нетиповою. Як правило, стандарти якості формуються для кожного регуляторного періоду для того, щоб можна було проводити коригування, якщо виникатиме така необхідність внаслідок зміни умов та завдань.

Передача споживачам певної частки зекономлених оператором коштів варіюється залежно від країни, де застосовується RAB-регулювання, але пропозиція України передавати 50% зекономлених коштів споживачам протягом наступного регуляторного періоду є досить типовою європейською практикою.

 Рекомендації

Із представленого вище аналізу стає зрозумілим, що перехід на механізм RAB-регулювання розподілу електроенергії є найкращим вибором для України. Дійсно, це повинно бути негайно впроваджено, щоб уникнути подальшого погіршення рівня надійності енергопостачання українським споживачам: як підприємствам, так і приватним особам.

Компанія IHS порівняла запропоноване Україною бачення RAB-регулювання з міжнародним досвідом і кращими практиками та розробила низку рекомендацій щодо внесення змін в існуючі формулювання регуляторної системи.

 IHS вважає, що усі рекомендації, які детально описані нижче, зможуть сприяти зусиллям України досягти поставленої мети; рекомендації не є настільки жорсткими, щоб надовго відкласти прийняття та впровадження RAB-регулювання. Початковий трирічний регуляторний період  слід використати для того, щоб детально проаналізувати прийняття цих рекомендованих кроків.

 

Регуляторні періоди

IHS вважає запропоновану в українському проекті регуляторної системи тривалість регуляторних періодів доречною.

Початковий трирічний регуляторний період може розглядатися як випробний термін: він забезпечить достатньо часу для змін та покращень, які треба буде внести у  початковий план, побудований на уроках, вивчених протягом першого періоду його імплементації, а також для розгляду рекомендацій компанії IHS, представлених у цьому розділі.

Початковий регуляторний період надасть і та регуляторові час розпочати конструктивний діалог щодо уточнення процедур та механізмів класифікації витрат і звітування, а також моніторингу виконання робіт.

Після другого регуляторного періоду тривалістю п’ять років було б доцільно розглянути можливість збільшення тривалості регуляторних періодів.

Оптимізація

IHS вважає, що необхідно вилучити оптимізаційний компонент процесу оцінювання існуючої матеріальної бази. На нашу думку, він  ускладнює процес оцінювання і підвищує вартість, жодним чином не поліпшуючи точність розрахунків.

Оскільки оптимізація застосовується для  зниження цін, через те що невживані об’єкти матеріальної бази було включено до базової вартості розподілу з історичних чи інших причин, коректно було б вилучити з RAB ті активи, які зовсім не працюють. Проте слід враховувати повну вартість заміщення тих об’єктів матеріальної бази, які працюють хоча б трохи і застосовуються під час надання послуг.

 Через те, що буде вилучено елемент оптимізації, вартість RAB стане більшою, цей крок необхідно зробити тільки в контексті взаємних поступок енергетичної галузі та регулятора, беручи до уваги розмір ціни та ставки доходу.

 

Категорії цін та стандартизація

 IHS рекомендує, щоб перший регуляторний період тривалістю три роки був використаний для внесення змін та поліпшень у категорію витрат, зазначену в регуляціях, для того, щоб вони оптимально відбивали ті елементи, які допомагають обленерго надавати послуги. Слід вилучити ті категорії витрат, які безпосередньо не пов’язані з наданням послуг.

 Необхідно головним чином зосередитись на тому, щоб ці категорії були  зрозумілими, прозорими і однаковими для усіх обленерго; це допоможе встановити межі витрат, що є одним із  головних завдань регулятора.

 Необхідно також підготувати стандартизовані порівняльні таблиці витрат на рівні окремих фірм, порівнюючи витрати на кожне обленерго з кількістю його споживачів, довжиною ліній електропередач та обсягом електроенергії, що передається.

 Допустима ставка доходу

 IHS рекомендує, щоб та сама ставка доходу застосовувалася до існуючих і нових активів, аби дотримуватися стандартних європейських практик. Те, що актив є новим чи старим, не впливає на комерційні ризики оператора, пов’язані з його використанням; цей факт також не впливає на його роль у наданні послуг споживачам.

 IHS також рекомендує, щоб ставка доходу встановлювалась у реальних, а не номінальних термінах, знов-таки дотримуючись стандартних європейських практик, що перекладають інфляційні ризики з обленерго на споживачів.

 Використання реальної ставки доходу особливо важливо для України, враховуючи нинішній і майбутній рівень інфляції. Номінальна ставка доходу фіксує рівень інфляції на момент розрахунку  середньозваженої вартості капіталу, що потенційно є несправедливим щодо споживачів (якщо інфляція різко впаде і стабілізується на низькому рівні)  або руйнівним щодо операторів, їхніх інвестицій та прибутків – таким чином виникає загроза концепції RAB-регулювання в цілому, якщо рівень інфляції почне зростати.

 Необхідність мінімальних інвестицій

 IHS розуміє причини, через які регулятор може встановлювати де-юре мінімальний або граничний рівень щорічних капіталовкладень, який розраховується з урахуванням щорічної амортизації або прибутку, отриманого з існуючих активів. IHS вважає, що ця вимога є занадто жорсткою і у цілому знижує гнучкість обленерго щодо прийняття ділових рішень у контексті усієї системи RAB-регулювання.

 Здатність операторів робити значні інвестиції на необхідному рівні особливо на початковому етапі RAB-регулювання може бути обмеженою, тому наявність граничного рівня капіталовкладень може призвести до неоптимальних інвестицій; це, в свою чергу, приведе до відповідних покращень якості послуг, але у будь-якому випадку збільшить тарифи для споживачів.

 Вимоги щодо покращення якості обслуговування повинні бути чіткими, суворими та впроваджуватися послідовно, щоб оператори мали  серйозний стимул робити інвестиції, тим самим відповідаючи цим вимогам, навіть якщо мінімальний рівень капіталовкладень не встановлюється. Для того щоб підтримати цю пропозицію, необхідно встановити термін виконання завдань щодо покращення якості послуг  раніше, ніж на восьмий рік (як наразі), а також  слід додати критерії роботи з клієнтами та рівень задоволення споживачів якістю послуг, які надаються.

 Створення організації із захисту прав споживачів

 НКРЕКП повинна сприяти створенню організації з невеликим штатом співробітників, яка б мала певну роль у процесі регулювання, захищаючи інтереси споживачів електроенергії – і у сфері промисловості, і в побутовій сфері. Існування такої організації покращило б здатність НКРЕКП захищати права споживачів та довіру суспільства до її діяльності.

 Це може бути недержавна організація, хоча й створена державою (так звана створена державою недержавна організація) без жодних політичних цілей чи зв’язків. Вона повинна мати чіткі повноваження представляти інтереси побутових та промислових споживачів.  Така організація зосередить увагу не тільки на тарифах, але й на якості обслуговування.

 Регуляторна потужність та ресурси

 НКРЕКП повинна мати бюджет, який дозволив би витрачати значні кошти на запрошення міжнародних експертів, які б почали підвищувати кваліфікацію технічного персоналу, що наразі працює в галузі. Міжнародний досвід свідчить, що співпраця із зарубіжними технічними консультантами є одним із найважливіших факторів, що сприяють ефективній співпраці регуляторів з операторами, які, звичайно, мають значні інформаційні переваги.

 


[1] Постанови НКРЕКП № 898, 899, 900, 1009, 1029, 1030, 1031, 1032 і 2810.

[2]Середньозважена вартість капіталу розраховується шляхом розрахунку вартості акціонерного капіталу (заснованого на безризиковій ставці, погодженій для сектора, і на ризику країни) та вартості боргових зобов’язань (заснованій на відсотковій ставці), а потім зважування кожного відповідно до допустимого співвідношення боргових зобов’язань до  акціонерного капіталу.

 


Григоровський
Віталій Володимирович
Президент Асоціації операторів розподільчих електричних мереж

Біографічна довідка:

1960 р.н. Дипломований економіст, магістр МВА. Заслужений економіст України. Загальний стаж професійної діяльності – 36 років. 10 років працював у економічному й енергетичному департаментах Секретаріату Кабінету Міністрів України, зокрема, керував сектором моніторингу енергозбереження та регулювання електроенергетики. 2003–2006 рр. перший заступник голови Держкоменергозбереження України, 20062011 рр. заступник та перший заступник голови НАЕР, 20112014 рр. перший заступник голови Держенергоефективності України.

Дубовик
Сергій Федорович
Член Президії Асоціації операторів розподільчих електричних мереж

Біографічна довідка:

1961 р.н. Має чотири вищі освіти, дві з яких отримані в європейських вишах. Кандидат наук з державного управління, доцент. Фахівець у сфері паливно-енергетичного комплексу з 30-річним стажем професійної діяльності. Працював у паливно-енергетичному управлінні Секретаріату Кабінету Міністрів Украіни (19972011 рр.), у т.ч. п’ять років  на посаді начальника відділу електроенергетики. 20112015 рр. заступник голови Держенергоефективності Украіни, головним напрямом  роботи якого був розвиток відновлюваної енергетики.

Киричок
Олександр Семенович
Член Президії Асоціації операторів розподільчих електричних мереж

Біографічна довідка:

Кандидат технічних наук, доцент. Академік Академії енергетики України. Провідний фахівець у сфері енергоефективності та енергозбереження, стратегічного планування програм і заходів енергоефективності в різних галузях промисловості України. Має великий досвід роботи в урядових органах державного управління – Державній інспекції з енергозбереження та Державному агентстві з енергоефективності та енергозбереження України. Постійний учасник міжнародних науково-технічних конференцій. Автор більше ніж 50 наукових робіт з питань енергозбереження у вітчизняних та зарубіжних профільних виданнях.

Гридасов
Олександр Іванович
Член Президії Асоціації операторів розподільчих електричних мереж

Біографічна довідка:

1941 р.н. Працював начальником відділу ціноутворення Мінекономіки України. Займав посаду члена НКРЕ України та голови НКРЕ України.

К сожалению, браузер, которым вы пользуетесь, морально устарел,
и не может нормально отображать сайт.

Пожалуйста, скачайте любой из следующих браузеров: